老年群体社会治理体制创新研究
--以山东省东营市为例加强老龄组织建设推进老年群众自治
摘 要：随着人口老龄化的迅速发展，老年群体已成为社会重要而又庞大的组织相对松散的群体，也是容易诱发社会问题的群体，其管理与服务及其辐射影响，显然是社会治理面临的新情况和新问题。诸如，目前社会上出现了一些老年群众自我封闭缺少交流，维权防范意识差，成为上当受骗群体；思想空虚，缺乏积极健康的生活方式引导，被引诱参加邪教组织等等一些社会不良现象。目前，我国老年群体社会管理工作理念、体制机制等都明显落后于经济社会发展的要求。加强和创新老年群体社会治理体制，已成为老龄事业发展中的重要课题，也是当前维护社会和谐稳定的紧迫任务，对于全面推进社会建设具有重大意义。山东省东营市在加强老龄组织建设推进老年群众社会治理方面，做了一些有益的探索，但同时也存在一些体制创新方面的问题。东营市老龄办第一调研组围绕老龄组织建设方面深入基层和老年群众进行了翔实调研，本文着重以东营市为例，从激发老年工作组织和老年群众性组织社会活力方面，对老年群众社会治理体制的创新进行了研究。
关键词：老年群体 社会治理 体制创新 社会参与 组织建设
一、研究背景
（一）党和国家积极推进社会治理体制创新。党的十八大把“社会建设”纳入“五位一体”的总体布局，提出了“加强社会管理创新”；十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”要求。从“社会管理”到“社会治理”的转变，是我们党在理论和实践上的重大创新，反映了党和政府从“管理”国家到“治理”国家的思维上的跨越，是社会主义民主政治的新发展。其理念和目标就是要着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。本文认为，社会治理的行动主体应为党政机关、企事业单位、社会组织和公民个人；目的在于实现多元利益的主体的利益均衡；功能上强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，倡导社会自治，参与式治理。鉴于老年群众社会治理涉及经济、政治、文化、社会各个领域，涉及养老保障、社会服务等方方面面的政策和体制机制，调研组认为就东营市实际，老年群体社会治理体制应更加注重老年工作组织和老年群众组织的协同，充分发挥出老年工作组织的组织、引导和服务职能，充分调动起老年群众组织的积极性、灵活性，促进老年群众实现更高程度的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展，在政府组织的引导下实现老年群众更加科学、规范、有序的群众自治。
（二）人口老龄化对社会治理体制具有深层次影响。以东营为例，截止2013年底，东营市60岁及以上老年人口33.77万，65岁及以上老年人口15.68万，分别占总人口的17.95%、8.3%，远远超出国际老龄化社会相应10%和7%的标准，也高于全国、全省平均水平。在东营市老年人口比例中，城镇老年人口13.84万，农村老人口19.86万，分别占全市老年人口的41.07%、58.93%，农村老年人口比例高出城镇老年人口比例18个百分点。东营市1983年建市，虽属新兴城市，但受当年胜利油田开发影响，大量外来青壮年到东营搞石油会战，而这部分人现集中进入老年群众行列，非正常的人口机构比例，使得东营市人口老龄化“来的晚提速快比例高”。东营市的人口老龄化现状，一方面体现了社会文明进步的水平，另一方面也给区域经济社会的发展带来了严峻“挑战”，特别是在普遍存在“未富先老”的社会背景下，老年群众在物质、文化等方面的需求增长，引起政府和社会的负担不断加重，伴生了各种各样的老年群众社会性问题，成为社会和谐、家庭和睦的不利因素，正在深层次影响着社会的长治久安。
二、东营市老年群体社会治理基本情况
近年来，东营市在老年群众社会治理体制上边探索边研究，一方面重视加强基层老龄工作组织的建设和完善，让其充分发挥服务职能，引导老年群众走出家门、融入社会；另一方面积极鼓励发展老年群众组织，使其更加灵活的把老年群众凝聚在一起，参与到社会各类活动中，初步形成了政府组织主导、老年群众组织参与的社会治理模式。
（一）基层老龄工作组织健全完善，服务规范。基层老龄工作组织是指各级政府直接服务老年群众的工作组织，是有效组织、管理和服务老年群众的基础点、关键点，其职能作用发挥是否明显直接关系到基层社会矛盾问题是消除还是放大。东营市正是通过不断强化基层老龄组织的规范建设，规范基层老龄工作组织的服务行为，有力得组织老年人参与社会活动，在促进老年群众的社会治理上，发挥了积极的政府引导作用。
1、基层老龄工作组织的规范化建设，为老年群众社会治理提供了基础保障。自2013年起，东营市着力加强基层老龄组织建设，在全市老龄系统开展了“基层老龄组织规范化建设年”活动，把落脚点确定在基层老龄工作组织发挥作用上，提出了“有组织、有制度、有阵地、有活动、有成效”的五有规范化建设目标，突出规范化重点，努力把基层老龄组织建设成为组织健全、功能完善、充满活力、作用显著的规范化组织。
①健全组织网络。县、乡、村三级老龄组织网络健全，县乡两级实有老龄工作干部106人，其中专职人数52人；村级老工委全部按照标准要求配备了工作人员，老工委主任由村委书记或主任担任。
②规范制度建设。全市95%以上的乡镇老龄办和85%以上的村居老工委完善了日常管理、学习活动、信访调解、走访慰问等“四项制度”，建立老年人活动记录簿、信访调解记录簿和老年人信息花名册的“两簿一册”，工作逐步规范。
③完善活动阵地。坚持分类指导，在城市社区，重点建设文娱活动、图书阅览、书画摄影、电脑培训等文化服务设施。在农村，坚持因地制宜，重点建设老年活动室、露天广场、健身路径等活动设施。目前，全市市、县两级全部建有一处或多处高标准老年活动中心，建成老年活动室（站、所、中心）1593个，老年门球场1394个，地掷球场10个，城市社区全部建有老年图书阅览室，为老年人活动提供了基础条件。
④组织开展老年群众性活动。社区广场、农村活动室的老年文体活动丰富多彩、活动经常，每年有组织得开展老年文艺大赛、老年体育运动会等大型老年群众性活动800余场次，直接参与活动的老年人达6.3万余人。特别是在全市“百团千场乐万家”文艺团体巡演、“村村唱戏村村舞，群众文化百千万”活动中，老年人积极响应，热情参与，成为群众文化活动的重要力量。
2、基层老龄工作组织充分发挥了组织引导作用。各级老龄工作组织通过加强老年文化建设，在组织开展老年活动，创新社会治理，加强老年群众思想教育和服务，引导老年人参与经济社会发展、参与志愿服务等方面，发挥作用明显。特别是在贯彻落实党委、政府利老惠老政策措施方面，基层老龄组织充当宣传员、组织员、引导员和监督员，发挥了很好的作用。
①推进完善政策体系和组织架构。老龄工作组织积极向党委政府争取政策支持，初步完善了推进老年群众社会治理的整体体系和组织架构。市委、市政府出台《关于进一步加快老龄事业发展的事实意见》，提出了完善社会化养老服务体系、完善老年文化教育体系、完善沙巴体育投注管理服务体系等目标任务；市政府颁布的《优待老年人规定》，明确了公共文化服务设施向老年人免费或优惠开放。市委组织部、市委宣传部、市老龄办等16部门联合印发的《关于进一步加强老年文化建设的实施意见》，对全市老年文化建设提出了具体指导意见。为更加有效得组织老年人活动，加强社团组织指导，市委、市政府批准成立了东营市老年人活动中心，作为市老龄办下属正科级事业单位，承担促进老年群众社会治理的具体职能。
②积极争取资金保障。2012年市、县、乡三级财政分别每人每年不低于10元的标准列支老龄事业发展专项资金，充分发挥公共财政的支撑作用，为老年群众参与活动提供了资金支持。市委、市政府投资1800多万元建成了市级老年人活动中心，每年列支20万元用于基础设施维护。自2012年起，在山东省率先实行规范化老年活动室和优秀老年文化社团扶持政策，连续三年从老龄事业发展专项资金中共列支150多万元，扶持基层老年活动室和老年文体社团。
③为老年群众参与社会提供公共服务设施供给保障。目前东营市各级政府兴办或支持的文化馆、图书馆、展览馆、纪念馆等公共文化场所，以及公园、政府兴办或扶持的旅游景点等对老年人全部实行免费开放。政府兴办或支持的收费公共体育健身场所、社会力量兴办的旅游景点为老年人提供免费或优惠。2013年，市委宣传部、市文广新局为全市老年文艺团体配备了音响设备，并发放演出补贴180万元。市群众艺术馆、市老年人活动中心为老年群众团体免费提供节目排练和演出场所，各城市社区的公共活动场所也全部免费向老年人开放，满足了老年人参与活动的需要。
（二）老年群众组织形式多样，参与广泛。老年群众组织是老年人为了实现共同目标而自愿组合的，具有两个或两个以上的功能的老年人自发群体，其目的在于关心老年人的生活自娱自乐，发挥老年人在经济建设和社会进步中的作用，增强老年人的社会交往，组织老年人为社会服务等，参与社会的形式是多样的、广泛的。调查统计发现，东营市老年群众组织类型众多，形式多种多样，参与社会领域广泛，全市城乡各类健康的老年群众组织达到3000多个，其中以常乐、青松、星光等规范性老年群众社团130多家，非规范性老年群众社团、农村庄户剧团、服务协会等约2800余支，有效激发了社会和谐因素。
1、老年群众组织参与社会主要有四种类型。结合老年群众组织的组成人员职业及目标和功能特征，本文将东营市为数众多的老年群众组织参与社会的形式，划分四大类。
①综合类组织。这类老年群众组织的组成人员，不受职业、性别和社会地位的限制，只要有意愿参与，都可以被吸纳为成员。其组织目的和功能具有广泛性和多样性，在围绕维护老年人合法权益，关心老年人物质和精神文化生活，发挥老年人作用等方面，开展内容丰富、形式多样的参与活动。其典型代表为农村和城市社区的老年人工作委员会、村（居）民理财小组、群众矛盾纠纷调解委员会、监事会等。
②专业型组织。此类重点在老年专业技术人员众多的城市，同一类的人员有共同的志向、共同的语言、共同的经验、技能和兴趣，分不同的专业组成了专业型组织。在东营市，典型的代表有老教育工作者协会、老年科技工作者协会、老年医疗保健协会等等。
③志趣类组织。老年人在过去几十年的劳动和工作中，因职业关系、阅历关系等形成了在某一方面兴趣爱好，如戏曲、舞蹈、美术、体育等等。基于老年人共同的志愿、兴趣、爱好，垮行业、垮地域组建起此类组织。东营市目前此类组织为数众多，组织形式丰富，参与老年群众非常广泛，发挥的作用相当突出，如以跳舞、唱歌、戏曲、器乐为主的各类老年艺术团、庄户剧团等，以健身操、太极拳（剑、扇）、老年门球、武术为主的老年体育协会等都较为活跃，同时还有老年摄影协会、老年书法协会、老年钓鱼协会、老年象棋协会等等。
④服务类组织。此类组织以为社会提供服务为主要组织目的，参与此类组织的多为有很强的社会责任感和奉献社会的精神，却又没有特别突出的技术专长或兴趣爱好的老年群众。如在城市社区有关心教育下一代工作委员会、“五老”报告团、老年志愿服务队、社区老年义务巡逻队等，参与着大量精神文明建设方面的社会事务；在农村有“红白”理事会、老年义务清扫队等，在村容村貌整治、移风易俗等方面做着积极贡献。
2、老年群众组织参与社会发挥了积极作用。老年群众组织都是基于一定的社会功能而组建，必然要发挥出其应有的职能作用。否则，其就不可能在社会上得以生存，也难以取得发展。调查发展，老年群众组织在参与社会的各个方面，都发挥着较为突出的积极作用，即减轻了政府和社会的负担，又有效地把老年人引导到了有利于促进社会和谐的方向，同时还影响到了家庭、子女及身边周围的人，促进了家庭和睦，多方面促进了社会治理。
①增进老年群众社会交往。老年群众通过参与老年群众组织，走出了家门，融入了社会，进而通过开展活动增多了社会联系和交往，结识了更多的朋友，从而减少甚至消除“赋闲”在家的孤独、寂寞、空虚的心理感觉。在组织里，老年群众有共同的话题，相互关心生活，叙叙家长里短，精神上得到了慰藉，思想上也被积极的健康的文化所占据，避免了老年群众易上当受骗、被迷惑着参与邪教组织、诱发家庭矛盾等社会问题。如广饶县大王镇大王西村历来重视老年群众活动，以此作为引导村风的重要手段，收效明显，全村无一人参与“法轮功”等邪教组织。
②在一定领域促进经济发展。根据东营区域经济发展的需要，各类老年社团组织充分利用知识型、专家型人才密集的特点，有组织地发挥老领导、老专家在管理、指导和开拓市场等方面的知识、技术、经验优势，有力地促进经济又好又快发展,在一定程度上奠定了构建和谐社会的物质基础。一方面是建言经济建设。各种离退休干部智囊团、老专家协会等老年社团围绕区域工业化、农业产业化、农村城镇化等重大课题，进行调查研究、分析论证，为促进经济可持续发展开展建言献策服务。另一方面是投身经济建设。老科协、老年专业技术咨询协会等老年社团组织积极动员和引导广大会员市场经营，发展种养业、养殖业，组织科技讲座、开展技术服务等，踊跃投身城乡经济建设。如以退休干部傅桂云为首的老科技协会，组织科研人员发明环境治理、水污染治理等专利30多项；以朱合田为代表的老年畜牧养殖协会组织发展奶牛养殖业，成为东营一大产业链条。老年农业科技研究会主持研究盐碱地棉花“双提双减”种植技术等8项科研成果，推进了东营生态农业发展。
③参与维护社会和谐稳定。老年群众组织涉及到社会各个领域、各个阶层，具有较为广泛的群众基础，他们与包括老年人在内的广大群众保持着密切的联系，在党委、政府与广大群众之间搭建起了一种便捷的沟通反馈渠道，建立一个顺畅的危机处理机制，随时畅通决策、管理者与受众对象之间的信息，使一些社会问题得到及时发现、妥善解决，特别是处理农村的邻里纠纷矛盾，从而最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，激发了构建和谐社会的创造活力。
④继承和发扬先进文化。老年群众组织吧不同专业特长、不同兴趣爱好的老年人组织起来，通过不同的活动形式，传承和弘扬着社会主义先进文化，形成强大的凝聚力量，促进老年人精神文化生活质量不断提升，使老年人以更加积极的姿态参与和谐社会建设。老年体协、老年门协等老年社团组织开展健身展示、运动竞赛、体育讲座等丰富多彩的文体活动；老年大学、老年书法美术协会等老年社团组织在和谐文化建设上倡导和谐共处的人文环境、科学健康的生活方式；老年文艺团体拥有众多的会员，经常组织开展广场文化活动、文艺演出、文化下乡等活动，使老年人在美的艺术感染中思想受到教育、身心得到陶冶；各类有组织的活动促使老年人克服悲观消极情绪，培养乐观向上精神，保持积极的生活态度，从而避免了社会矛盾和问题。
（三）老年群众对参与社会有很高期待。据调查了解，由于东营市各项养老保障政策比较到位，老年群众物质生活水平得到显著提高。随之，他们对精神生活就有了更高的期待，渴望通过不同的方式参与社会，或继续从事经济活动改善生活质量，或发挥余热参与公益活动实现自身价值，或参加文体娱乐活动保持身心健康等等，城乡老年人受生活环境和自身文化水平影响，参与意愿不尽相同。
1、农村老年人参与意愿相对较低。受城镇化进程步伐的加快，农村绝大部分中青年进程务工，留守老年人成了生产经营的主体。在农村，60-70岁的男性老年人仍身强力壮，绝大部分时间从事着种植、养殖等农业生产。仅有不到30%的男性老年人和不到50%的女性老年人，表示在农闲时愿意或者正在参与社会活动，为村级精神文明建设贡献力量。参与形式主要以村为单位，组成“红白”理事会、调解委员会、义务清扫队、庄户剧团、秧歌队等。
2、城市老年人参与意愿较为强烈。座谈了解到，城市老年人对自身精神生活和价值取向有高的要求，80%以上的城镇老年人表示退居二线后，存在心理落差，有孤寂之感，有强烈的社会参与意愿。参与形式也是丰富多彩，女性老年人主要参与志趣类组织，以参与社区文体娱乐活动为主，通过开展活动愉悦身心。男性老年人参与形式众多，主要集中在专业类、服务类组织，愿意同过参与有组织的活动实现人生价值，为社会做力所能及的事情，丰富晚年生活。
三、老年群体社会治理体制存在的问题
（一）基层老龄工作组织力量相对薄弱。基层老龄工作组织承担着引导、服务和组织老年群众参与社会的职能，是发挥政府主导作用的基础环节。东营市随健全完善了四级老龄工作网络，但也存在乡镇一级老龄工作组织体制不理顺，农村老年人工作委员会力量薄弱等问题，致使职能作用发挥不够明显，还不能有效地把老年群众组织起来，不能把老年群众参与社会的意愿诉求合理的展现出来，制约了老年群众在更广泛的领域参与社会治理。
（二）老年群众组织发展不平衡。就东营市来看，经济条件和人口分布、认知程度的制约和影响，城乡老年群众组织发展存在很大差异，区域发展不平衡。城市社区老年社团组织发展较快，组织相对规范，活动比较经常，能形成一定的社会影响力。农村老年社团组织发展缓慢，人员更新不大，组织相对松散，社会影响面也仅限于村及周边。受经济条件和村级班子带头人影响，农村之间也存在较大差异，形成了好上更好，差中更差的局面。同时，老年群众组织之间发展也存在差异，有的开展活动丰富多彩，人员队伍不断壮大，发展势头强劲；有的组织活动很少，活动质量不高，队伍涣散，面临解体的困境。
（三）老年群众组织管理体制不顺，指导不到位。按照国务院《社会团体登记管理条例》，老年群众社团组织必须在各级民政部门登记注册，以取得合法地位。目前，东营市在民政部门登记注册的规范性老年社团组织，不到总数的25%，大部分老年群众组织属于自娱自乐并没有登记注册，组织性质和法律地位不明确，导致老年群众组织建设和开展工作没有法律基础，造成老年群众组织存在的诸多矛盾和不足，极大地制约着老年社团组织的发展。同时，有关政府职能部门对已取得注册登记的老年群众组织，指导服务不到位，管理缺失，致使一部分老年群众组织处于无序发展状态。
（四）管理制度不够健全。在与老年群众组织带头人座谈中发现，绝大多数老年群众组织的发展不是依靠管理制度，而是凭借组织带头人的个人威信，以其使组织得以自然延续。这些老年社团组织大多没有建立健全一套完善的规章制度，即使有的社团组织建立了规章制度，也因各社团组织的成员年龄、文化、性格、素质的参差不齐，导致一部分成员不能很好地按照规章制度来参加活动，随意性很大。
（五）老年群众组织发展经费不足。经费短缺是老年群众组织面临的共同问题和突出问题。调查了解到，在各类老年群众组织中，除老年大学、老年体育协会、老年科技协会、老年教育协会等部分政府部门主导的群众组织，有一定的财政预算，但也十分有限，远远不够发展之用。相当一部分老年社团组织经费来源主要是组织发起人垫付、会员自筹、社会募捐等，满足不了社团组织开展正常活动的需要。由于经费来源不足等原因，大多数城镇社区和村老年人组建的组织以自娱自乐为主，层次不高，也没有起到服务社会的作用。
四、加强老年群体社会治理体制创新的对策建议
在人口老龄化形势严峻的社会背景下，不断加强和创新老年群体社会治理体制，显得尤为重要，社会价值不可小觑。鉴于本文的研究重点，我们认为，老年群体社会治理体制应充分体现以政府为主导，以群众为主体，完善全社会协同参与的体制机制，不断加强老龄工作组织和老年群众组织建设，促进老年群众实现自我管理、自我教育、自我服务和自我发展，充分激发老年群众组织社会活力，以推进社会主义和谐社会建设。
（一）加强基层老龄工作组织建设，夯实工作基础。基层老龄工作组织具有政府主导的职能作用，是实现老年群体社会治理基础条件。一是重视加强基层老龄工作组织建设。把加强基层老龄组织建设作为应对人口老龄化和加强创新社会治理的重要内容，纳入基层党组织建设、和谐社区建设、新农村建设总体规划，大力支持基层老龄组织建设，不断完善乡镇（街道）和村居（社区）老龄工作组织的管理体系和运行机制，为基层老龄组织发挥作用提供强有力的组织保障。二是加强基层老龄工作组织队伍建设。结合实际工作需要，配齐配强基层老龄工作人员，改善知识层次和年龄结构，加强教育培训，不断提高工作人员服务老年群众的素质能力。三是规范基层老龄工作组织服务行为。狠抓基层老龄组织作风建设，不断改进工作作风，密切联系老年群众，为老年人搞好贴心服务。引导各级老年群众社团组织发挥作用，倡导老年人选择科学、文明、健康的生活方式，践行社会主义和谐价值观，组织老年人开展文体活动，参与城乡社区建设，在社区服务、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安、移风易俗、抵制封建迷信等方面发挥积极作用。
（二）加大对老年群众组织的扶持力度，引导他们释放参与社会治理的能量。充足的资金是老年群众组织存在和发展的基本条件。政府要发挥公共财政扶持的“杠杆”作用，引导老年群众组织以主体姿态参与社会治理等公共事务。一是从政策上引导、支持和保障老年群众组织进行多元筹资，动员社会力量资助、支持老年群众组织建设。二是通过转移职能、购买服务的方式，支持老年群众组织承担公共服务项目的组织实施，让老年群众组织以项目带动筹资。三是建立资助管理机制，为老年群众组织提供必要的资金援助，协调有关部门单位、社区组织或村民委员会为老年群众组织发展创造条件。为自愿组织发起老年群众组织的老年人个人提供便利条件，帮助解决实际困难。四是建立政府财政资金扶持机制，通过开展评先树优、以奖代补的方式，对作用明显、发展良好的老年群众组织给予一定的扶持引导资金，让其在满足社会服务需求中促进自我发展。
（三）加强老年群众组织的能力建设，实现科学发展。加强能力建设是实现老年群众组织自我管理、自我服务、科学发展的必要条件。一是加强组织自身能力建设。完善组织自我管理的能力，建立健全组织机构，制定完善的职责和工作制度，做到职责明确，管理有序，工作活动规定化、制度化。二是加强筹资能力建设。在政府政策、资金的引导下，老年群众组织应强化多元筹资能力，通过向社会提供服务、规范会员会费缴纳以及其他收入等，多渠道筹集资金，确保老年群众组织正常活动开展。三是加强活动组织能力建设。老年群众组织要不断解放思想、更新观念，经常性组织开展顺应时代需要、顺应老年群众需求的活动，有计划、有安排、有创新地组织开展丰富多彩、健康向上的活动，使组织自身发展充满时代气息和生命活力。四是加强发展能力建设。着眼长远发展，在队伍建设上应建立一支热爱组织工作、能力强的工作队伍，特别是要吸引有知识、有经验的老干部、老知识分子加入到群众组织工作中，形成有系统的组织机构、坚强的领导班子和得力的工作骨干、一定数量的会员，不断拓展老年群众组织为老服务的领域和提高为老服务的质量，使老年群众组织最终形成组织规范化、决策民主化、管理制度化、经费多元化、活动经常化、内容多样化的工作格局。
（四）坚持政府主导，强化老年群众组织管理、指导和服务。一是明确职能定位。政府和老年群众组织属于不同性质的组织，其社会治理的手段不同，发挥的作用也不相同。政府在社会治理中的职能定位应是指导、监管、协调和服务，同时支持和培育老年群众组织，充分发挥其在社会治理中的积极作用。老年群众组织具有民间性、公益性和志愿性特点，通过不同的组织形式来弥补政府功能不足，从而达到与政府协同治理、良性互动的效果。二是强化老年群众组织的规范管理。本着先发展后规范的原则，鼓励和引导老年群众组织进行合法的注册登记。按照《社会团体登记管理条例》进行登记注册，规范老年群众组织的管理，依法保证老年群众组织的社会地位和法律地位，使其发展延续的合法权益得到切实保障。三是加大服务指导的创新力度。对已规范注册的老年社团组织，按照归口管理，强化指导服务职能，完善评价机制，建立健全指导服务制度，及时了解并帮助他们解决实际困难；必要时，建立老年群众组织“大协会”，集中优势，整合资源，形成合力。对还没有规范注册的老年群众组织，要根据所在区域，以社区或农村为单位，推进基层老龄工作组织对老年群众组织的监管制度建设，协调专业人员经常性深入老年群众组织进行指导，强化组织带头人教育培训，及时掌握他们的发展状况，促使其逐步走向规范化发展的路子，在参与社会治理中发挥出更大优势。
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